合村并居农村社区的改革措施

合村并居，亦称“合村并点”，有的地方称之为合村并镇或合村并城。它是中国一些地区在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下，为了改革落后农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境并更好地集约土地发展经济而进行的将几个临近自然村整合起来，建立农村社区的综合改革与探索。

中文名

合村并居

又名

合村并点

合并模式

城中村改造型、小城镇吸纳型等

开始实施

2008年

动因

山东省的农村建设一直走在全国社会主义新农村建设的前列。早在2001年山东省人民政府出台的关于规范“小城镇建设”的第47号文件里就对“合村并点”进行了说明。2008年开始实施合村并点试点的德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的“三高两难”是制约农村发展的瓶颈，不改变传统农村治理结构，就很难打破城乡二元分割，实现城乡统筹发展。

三高是什么？一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村年平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257平方米，高出国家标准107平方米，空心村比例达80%，有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。

两难又是什么？一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。许多村选不出党支部书记，有的村就是“矬子里拔将军”。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除。

德州的经验和模式

基本政策

合村并居，涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整，关系到人文关系、生产要素的重组，既敏感又复杂。德州市充分考虑现有发展水平、地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素，明确了“五不变一不降低”的政策，即合村后，原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低。

分3步实施

第一步，合村子。严格按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规，把几个村合并成一个农村社区，组建社区党支部或党总支，同时成立社区管委会作为过渡期临时机构。平原县张华镇有一个不足百户的村，9名党员轮流当支书，村民戏称他们是“坐庄书记”，合村并居改变了这种村小人才少、难选带头人的窘境。

第二步，选班子。依法选举产生新社区村民委员会，各自然村至少有1人进入社区村民委员会。

第三步，建社区。重点抓好社区服务中心建设，逐步实施并居、建设新型社区。

6种合并模式

在合村并居过程中，德州不搞一刀切，探索出6种合并模式：城中村改造型，小城镇吸纳型，强村带动型，产业联结型，企业带动型，相邻村合并型。山东省委、省政府调研组评价，“这些模式尊重实际，尊重群众意愿，保证了合村并居工作平稳有序推进，保证了社会稳定”。

实施过程

城镇化是城市化的第一个阶段，合村并点就是实现城镇化途径之一。城镇化是指以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向第二、三产业转换的职业转换过程，居住地由农村地区向城镇迁移的空间聚集过程，表现为生活水平提高、生活质量改善、文化素质增强。合村并点这项政策的实施过程进行阶段划分，分别是合村阶段、并点阶段以及后合村阶段。

1、合村阶段

合村阶段的主要工作是在行政体制上对本县辖区内的村庄进行整体的设计规划，对原有的村庄进行重组和社区划分，并选举出新一届的村两委。这一过程无疑是三个阶段里最易操作的。仅以临朐县东城区齐家庙社区为例，齐家庙社区共有三个村，分别是齐家庙、南张家村、齐家庄，其中齐家庙村被确定为中心村。

在今年4月初的时候，全县召开了合村并点的专门会议，并宣布开始合村；5月底各村开始进行家产摸底工作；随后响应县里要求，各村干部辞职，为下一步的选举做好准备；在党支部选举时按照“两推一选”的原则，在20天的时间内，三个村一起进行选举，共选举出委员5人；随后三个村村委会选举在各村分别进行。去的时候该社区的工作重点是建设社区办公楼。

在合村阶段，政府注意的主要问题有：全面了解各镇各村的现状以及历史渊源，不能随意进行社区划分，必须全面的统筹各种区位因素条件的影响；对农民群众进行前期的思想工作，为下一步并点工作的开展打下坚实的基础；有序的组织开展选举工作，杜绝买选甚至威胁选民的现象发生，保证民主；统一规划，协调资金，建设社区办公中心。

2、并点阶段

在并点阶段中，这项政策开始进入实体应用层面，矛盾也很快地体现了出来。因此，此阶段是合村并点成败的关键。

并点阶段的主要工作是选择社区新址开工建设，规范社区各类软硬件设施，引导农民搬至新社区，征收拆除农民原有房屋，补偿征收的土地费用，在新社区开展工作。这一阶段涉及人地矛盾等关乎农民直接核心利益的问题，在实行中引起的冲突是最为尖锐的，并且极有可能出现“强制拆迁”的现象。这一阶段，各地都是在结合自己的实际情况摸索着前进的道路。

三和社区在实践中的做法是：鼓励当地生活富裕的农民自己到新社区中按照统一的图纸盖小别墅楼，收入情况一般的农民盖统一的连体住宅，条件较差的用自己原有的宅基地按照“平方换平方”的方式入住统一建设的单元楼。总而言之，三和社区的建设是国家负责建设公共设施，政府提供施工图纸，前期由农民自行建设，后期由开放商介入建设的一种新型社区建设模式。

这个阶段，政府需要解决一系列问题：纯农业地区农民不适合集中居住和楼房居住；补偿水平不高，可能会极大地挫伤了农民对这项政策的支持力度；部分地区在拆居住房的同时征收农业用地，剥夺了农民原来的生产要素。

其中问题归结到底，就是土地非农化过程中矛盾的解决问题。土地非农化机制的重要表现为政府的土地征用制度，包括：所有城市化和工业化用地（非农建设用地）都必须经过政府征用来转化，形成政府对土地一级市场的垄断；政府对被征土地通过无偿划拨、协议转让的方式，或者通过“招拍挂”的方式转让给土地使用者。

3、后合村阶段

当所有的农民都搬进了楼房开始另一种完全不同于以前的生活后，政府必然会面临一些短期内还没有表现出来的问题。

生活环境改变后农民需要多长时间来适应？农民的生活负担增加能通过什么途径解决？如何调和社区居住地远离耕地的矛盾？农民失业会不会导致社会不稳定因素增加？为防止出现这些问题，各地政府必须及早准备，以免到时候无法应对。

核心问题

合村并居的核心问题是如何处理农村居民的土地，由此所形成的土地流转，是否给农民支付了足够的对价或补偿？实际上，这个问题在不少地方一直没有妥善解决。于是，“强拆农民房——驱赶农民上楼——政府将低价得到的土地以高价出售——农民抗议、维权”的桥段，一遍遍地轮回。导致合村并居的初衷发生了质的变化，异化成了掠夺农民利益的马甲。

宅基地作为农民最为基本的生产生活资料，以此为基础所建立的房屋是农民最为重要的财产，而实施“合村并居”不可避免地要拆除农民的住房，触动农民的财产权，但任何违背农民意愿，以不合法手段侵犯农民合法财产权益的行为都不被法律允许。[1]

参考资料

1.《民法典》视角下“合村并居”的权益保障·金州律师事务所